Лекция 6. Тема: Государство как политический институт

Лекция 6. Тема: Государство как политический институт

Вопросы к лекции:

1.  Происхождение, сущность и функции государства.

2.  Исторические типы, формы правления и устройства государства.

3.  Политический режим: понятие, признаки и типы политических режимов

4.  Органы государственной власти Российской Федерации

Проблема государства – одна из актуальных в современной политической теории. Это обусловлено тем, что государство является главным орудием политической власти в обществе, центральным элементом его политической системы, средством установления и поддержания общественного порядка, согласования интересов различных слоев населения.

§ 1. Эволюция представлений о государстве

Государство всегда находилось в центре внимания общественно-политической мысли. Об этом говорят и названия произведений, написанных мыслителями всех времен: «Государство» Платона, «Государь» Н.Макиавелли, «О границах деятельности государства» Вильгельма фон Гумбольдта, «Государство и революция» В.И.Ленина и т.д. Большой интерес к исследованию государства как политического института вызвал к жизни различные трактовки его сущности, происхождения и функции. Эта тема считалась наиболее трудной для исследования. Французский экономист Фредерик Бастиа (1801-1850) пообещал премию в миллион луидоров (французская золотая монета) за удовлетворительное и четкое определение государства. Еще до своего избрания 28-й президент США, профессор конституционного права Вильсон в 1899г. признался, что он «безуспешно пытался найти определение государства». В данном параграфе мы попытаемся дать некоторое обобщение политическим исследованиям о государстве.

Категория «государство» в обыденном понимании используется в сочетании с такими понятиями как «страна», «родина», «общество», «нация». Вместе с тем существует и научный подход к исследованию природы государства, который объединяет различные трактовки и толкования.

В развитии теоретических представлений о государстве соседствовали и противоборствовали этатистское направление политической мысли, рассматривающее государство как высший результат, цель общественного развития, и антиэтатистское. Первое отличается положительным отношением к государству, признанием его общественной пользы, второе – государственным негативизмом, рассмотрением государства как социального и нравственного зла.

Вплоть до XVIII века преобладала первая тенденция, связывающая государство с усилением государственного могущества. Даже забота о благе подданных, необходимость справедливости и гуманности обосновывались заботой о стойкости государственной власти. Так, французские энциклопедисты, известные своим свободомыслием, заботились не об ограничении власти государя, не о ее направлении на терпимость, развитие просвещения, повышение народного благосостояния, насаждение добродетели и достижение народного счастья, а об усилении могущества правителя, который может воздействовать на людей по своему желанию, используя для этой цели всемогущий закон. Даже Руссо наделяет государство, отождествляемое им с обществом, верховной, неделимой, неотчуждаемой, непогрешимой и абсолютной властью. По отношению к гражданам государство наделялось исключительными правами, и вместе с тем идея обязанностей государства перед гражданами и ответственности перед ними, так же, как и идея контроля общества за государством, не получила широкого признания в мире.

Теоретические суждения о правах граждан по отношению к государству, свободе личности от государственного регулирования были высказаны и развиты только в XVIIIв. Эти идеи приобрели форму ограничения государственной власти. При этом политические мыслители по-разному очерчивали общественные сферы, которые должны быть свободны от государственного вмешательства. Это были требования, как утверждал Мишель Анри, свободы веры, а точнее неверия (В.Пенн), свободы распоряжения собственностью и личностью (Монтескье), участия в создании государства (Руссо, Кондорсе), свободной торговли и промышленной деятельности (А.Смит), права на сопротивление власти – легальное, ненасильственное (И.Кант) и революционное, мятежное (Фихте)

Взгляд на государство как на социальное и нравственное благо, как безусловно необходимый элемент всякого общества отчетливо проявился в политической концепции Гегеля. Он считал государство нравственным целым, осуществлением свободы, «шествием бога в мире». Лассаль считал государство средством утверждения свободы и культуры, «вековечной связью, огнем всей цивилизации», силой, помогающей каждому в его саморазвитии.

Наряду с этатистской традицией, существовало воззрение на государство как на деспотическую, угнетающую, ограничивающую свободу и содействующую рабству силу. Своими корнями этот взгляд уходит в христианское вероучение. Св.Августин (354-430) требует подчинения государства высшей власти царя небесного. Земной град, или дьявольское общество должно быть преодолено во имя града божьего, царства небесного, в котором «пройдет неправда, упразднится всякое начальствование и власть человеческая». Эта идея органически присуща раннему социализму, откуда и была заимствована К.Марксом. Т.Мор в «Утопии» утверждал, что «все остальные правительства, которые я вижу или знаю, - это заговор богатых…, чтобы можно было заставить бедняков трудиться за самую низкую плату и угнетать их как угодно». Уильям Годвин в «Рассуждении о политической справедливости» также считает, что «правительство есть зло, узурпация права на личное мнение, на индивидуальное человеческое сознание».

Выдающийся французский мыслитель Сен-Симон (1760-1825) критически оценивает государственное устройство, в котором «менее обеспеченные ежедневно лишают себя части необходимых средств для того, чтобы увеличить излишек крупных собственников; ибо величайшие преступники, воры высшего порядка, грабящие у граждан триста или четыреста миллионов в год, облечены властью наказывать мелкие проступки против общества; ибо невежество, суеверие, лень и страсть к разорительным удовольствиям составляют удел главарей общества, а способные, бережливые, трудолюбивые люди подчинены им и используются лишь в качестве орудий». Приемлемым, с его точки зрения, является управление, а не политика, управление вещами, а не людьми. «Человек может оказывать полезное воздействие  только на вещи. Воздействие человека на человека всегда вредно для человеческого рода».

Дальнейшее развитие эта линия получила у Маркса, который считал государство аппаратом насилия, создаваемым и используемым эксплуататорским, экономически господствующим классом для охраны и закрепления своего господства. В принципе мысль Маркса о том, что государство не может быть социально нейтральным, что оно всегда обслуживает и защищает определенные социальные интересы, абсолютно справедлива. Как свидетельствует исторический опыт, государство не может одинаковым образом удовлетворять потребности всех социальных групп. Соответственно, и сами эти группы оказывают неодинаковое воздействие на государственные решения. Однако нам представляется, что в марксизме была преувеличена служебная, инструментальная роль государства, которая, по Марксу, находится на службе определенного класса. При этом была недооценена самостоятельность государства, его ориентация на выполнение общих дел, о чем сам Маркс говорит лишь мельком, называя эту задачу – «служение общему благу» – фикцией, прикрытием классовой сущности государства. Была явно преувеличена роль насилия в осуществлении государственной власти и недооценены другие средства, используемые государством – убеждение, стимулирование, воодушевление, информирование и пр.

Последовательно антигосударственная позиция сформулирована анархистами. Их расхождение с Марксом по этому поводу определялось тем, что они считали необходимым ликвидацию государства сразу же после социалистической революции. В отличие от них, Маркс, а за ним и Ленин, признавали необходимость государства диктатуры пролетариата на переходный период к коммунизму. Выдающийся идеолог анархизма М.А. Бакунин в одной из основных работ «Государственность и анархия» так определял свое отношение к государству: никакое государство, как бы демократичны ни были его формы, хотя бы самая красная политическая республика, народная в смысле лжи, известной под названием народного правительства, не в силах дать народу того, что ему надо, т.е. вольной организации своих собственных интересов снизу вверх, без всякого вмешательства, опеки, насилия сверху...»

С позициями марксистов и анархистов расходилась точка зрения социал-демократов, выступавших против слома старой государственной машины, считая возможным постепенный ее захват и последующее использование в целях рабочего класса, всего общества. История продемонстрировала правоту именно этих взглядов, доказав преимущества эволюционного пути реформирования общества и государства, выявив значительный потенциал государства в решении общих проблем.

Исследования государства в политической науке основываются на различных подходах. Одним из широко распространенных является нормативный подход, интерпретирующий государство как совокупность норм, регулирующих поведение граждан, (социальные и  политические отношения).

Для институционального подхода характерно толкование государства как воплощения власти, как его института, имеющего сложную природу и существующего в форме иерархической структуры. Сторонники этого подхода полагают, что государство как централизованная структура возникло лишь на исходе средневековья, в ХУI в.

Весьма основательные корни имеет социологический подход к исследованию государства. Еще Аристотель истолковал государство как социально дифференцированное общество. Его теоретические выводы базируются на беспрецедентном анализе 158 современных ему полисов-государств. Им была сформулирована идея идеального государства (политии), опирающегося на средний класс, наиболее умеренный  в своих требованиях. Им также дана характеристика закономерностей развития государства, перехода из одной формы в другую, сделан анализ различных типов государственных переворотов.

Особой разновидностью социологического подхода к государству является точка зрения марксизма, увязавшего государство с другими сферами общества – социально-классовой структурой, с экономическими процессами. Сильная сторона этого подхода – историзм, постановка государства в исторический контекст, рассмотрение его развития как цепи последовательно сменяющих друг друга исторических форм.

С конца прошлого века стало утверждаться социологическое понимание государства как определенным образом организованного населения, как единства совместных действий. Дальнейшее развитие социологический подход получил в американской политической социологии, ориентированной, прежде всего, на изучение динамики государства, процессов его функционирования в более широком социальном и политическом контексте. Внимание американских исследователей сфокусировалось главным образом на социальной среде политических институтов – группах давления, электоральном поведении и т.п. В отличие от них, западно-европейские политологи (М.Вебер, Р.Михельс и их западногерманские последователи) сконцентрировались на теоретическом осмыслении олигархических и бюрократических тенденций в развитии политических институтов, и в том числе государства.

§ 2. Происхождение государства

В политической науке существуют различные точки зрения относительно происхождения государства. Теократические теории связывают происхождение государства с божьим установлением, а современный католицизм соединяет последнее с идеей временного, преходящего характера конкретных ее форм и действий. Патриархальная теория (основатель - английский мыслитель ХУШ в. Роберт Фильмер) связывает возникновение государства с результатом соединения родов в племена, племен в большие общности, вплоть до государства. Договорная концепция, развитая Гоббсом, Локком и Руссо, выводит государство из соглашения между правителем и подданным, заключаемого в целях обеспечения порядка и организации общественной жизни. В ХIХ в. распространилась «теория завоевания», наиболее ярким и известным представителем которой был выдающийся краковский социолог и юрист Л. Гумплович, который считает, что государство возникает вследствие завоевания одних народов другими.

Особый характер имеет социально-экономическая концепция происхождения государства. Наиболее ранняя ее разновидность – взгляды Платона, усмотревшего истоки государства в разделении труда, в обособлении деятельности по руководству обществом.

По мнению Маркса, государство возникает вследствие развития  производства, социальной и имущественной дифференциации, общественного разделения труда, деления общества на классы как силы, обеспечивающей политическое господство экономически господствующему классу.

Согласно психологической теории, возникновение государства связывается с гениальной идеей, озарившей вдруг разум какого-то одного человека. Логическим следствием этой теории является тезис об отмирании государства в связи со становлением бесклассового общества. Впрочем, эта идея высказывалась и до Маркса. Так, Сен-Симон считал, что на позитивной, индустриальной стадии развития общества должно произойти преобразование государства из средства управления людьми в средство управления вещами.

Суждение об отмирании государства, независимо от способа обоснования классовым фактором (Маркс) или развитием науки и индустрии (Сен-Симон), является гипотезой, связанной с неким, достаточно отдаленным будущим. История ХХ века не дает оснований для оптимистических надежд на отмирание государства. Наоборот, везде наблюдаются развитие и укрепление позиций государства в обществе, все большая дифференциация и приумножение его функций, Впрочем, может быть, история ХХI века даст развитие иной тенденции… В последние годы рядом с социальной сферой, поддерживаемой и финансируемой государством, возникают и развиваются негосударственные, неформальные сети взаимопомощи, зачатки гражданского общества.

Значительный вклад в объяснение процессов возникновения государства внесла в середине ХХ века новая политическая наука – политическая антропология. Она изучает становление механизмов власти, происхождение государства на огромном эмпирическом материале, связанном с исследованием раннегосударственных образований, с использованием математических моделей. Среди всевозможных, разнообразных суждений политических антропологов, можно выделить некоторые общие позиции.

Переходной формой к государству достаточно единодушно признается вождизм, выделение прослойки вождей. Существует определенное научное согласие в характеристике предпосылок возникновения государства, среди которых выделяются экономические, экологические, демографические, психологические, а также внешние факторы. Экономический фактор создает условие развития социально-экономического неравенства, обуславливает определенные виды хозяйственной деятельности – ирригацию, скотоводство, земледелие и др. Демографический фактор определяет численность и плотность населения, переход от миграционного существования к оседлому образу жизни. Психологический фактор, невзирая  на его кажущуюся легковесность, также, оказывает серьезное воздействие на становление государства, и это связано с образом жизни нации.  Внешние факторы также воздействуют на формирование государства. Это и внешняя угроза обществу, опасность войны или сама война, «идея врага» как носителя угрозы, способствующая развитию внутренней организации и институциализации политических форм. Внешним фактором становится также опыт политического развития других стран. Так, государственные структуры в колониальных странах формировались во многом по образу государственного устройства метрополий.

В то же время, в современной политической науке все более утверждается мысль, что среди факторов, влияющих на возникновение государства, весьма трудно, если вообще возможно, выделить ведущий, определяющий.

§ 3. Сущность, формы и типы государства

В современном понимании государство представляет собой сложную, многофункциональную, внутренне дифференцированную целостность. От других политических форм его отличает формальность, наличие определенных правил, регулирующих его жизнедеятельность. Оно отличается наивысшей концентрацией власти, наибольшей способностью к решению общественных проблем. Вследствие этого, государство во многом обеспечивает целостность общества и является политическим центром, к которому тяготеют другие политические силы, и существенно влияет на течение всех политических процессов. Государство выступает и как некая сила, концентрированно выражающая и символизирующая общество в целом. Именно оно выполняет задачи, необходимые для обеспечения нормального функционирования любой человеческой общности – защиту, безопасность, охрану среды и др.

Государство является важной политической силой, обеспечивающей организованность общества, наличие в нем определенного порядка. В этом плане роль государства в различных политических системах неодинакова. Она варьируется от мягких, демократических, опосредованных форм воздействия до тоталитарного стремления подмять под себя все общество, стать единственной и безраздельно господствующей силой. В то же время необходимо заметить, что организация экономической, социальной, культурной и иной общественной деятельности обеспечивается и различными негосударственными институтами, однако эта их роль и эффективность во многом зависят от отношения к ним государства.

Общественная сущность государства выражается во взаимосвязи с ним социальных групп и личности и характеризуется понятием гражданства. Наличие гражданства имеет для человека принципиальное значение, т.к. определяет политический и социальный статус, права и свободы, а во многом и материальное и моральное благополучие. Государство также определяет положение в обществе целых социальных групп (сословий), их права, льготы и т.п.

Государство обладает таким свойством, как принудительность. Принадлежность к тому или иному государству меньше зависит от человека, но больше от государства  и объективных обстоятельств, в которых находится личность. Государство располагает исключительным правом на навязывание своей воли с помощью аппарата насилия – армии, служб охраны общественного порядка и безопасности. Неэффективное использование государством легитимного насилия, его слабость в охране порядка и личной безопасности граждан приводят к распространению убеждений об использовании насилия частными лицами. Естественно, это подрывает государственную монополию на насилие и создает условия для неконтролируемого распространения насильственных действий.

Государство располагает рядом исключительных прав, присущих только ему. Ему принадлежит право на нормирование жизни всего общества, право на издание законов, регулирующих общественную жизнь и имеющих общеобязательный характер. Впрочем, эта деятельность не закрыта и для других политических сил, т.к. законодательной инициативой, правда, в более ограниченных границах, обладают и другие политические институты, и даже частные лица. Другим исключительным правом государства является право на взимание налогов, имеющее для населения всеобщую обязательность. Различные взносы и иные сборы отличаются от налогов большей добровольностью и нерегулярностью. Налоги – это кровь, живительная влага, питающая государство, о взимании которых оно заботится неусыпно. Поэтому налоговая служба является важнейшим элементом любого государства, а сами налоги выступают как индикатор взаимоотношений между государством и обществом. Однако повышение налогов или увеличение частоты их взимания достаточно  часто приводило к мятежам или движениям протеста.

Существеннейшим признаком государства признается территория.  Органическая теория  государства выводит его основу из земли. Так, на развитие Российского государства повлияли такие политические факторы, как равнинный характер местности, ее открытость, отсутствие естественных географических границ, наличие практически неисчерпаемых ресурсов, сочетание лесов и степей и пр. Все эти обстоятельства влияли на структуру хозяйства, на образ жизни, на расселение населения и социальные отношения в обществе, определяли специфику российской государственности. Для государства принципиальное значение имеют границы, являющиеся не только географической, но и политической категорией. И каждое государство, в особенности при своем возникновении и в процессе формирования, стремится установить границы вдоль выгодных естественных рубежей. При этом важное социально-политическое значение имеет совпадение границ территории государства с этническими границами. Их несовпадение, помноженное на агрессивный характер государства, порождали и порождают территориальные претензии, являются существенным источником конфликтов. Данная концепция породила формирование целой науки, называемой геополитикой и имеющей важнейшее значение для современной Российской Федерации.

Государство как определенная политическая структура обладает чрезвычайно сложным строением. Традиционно выделяются три ветви государственной власти – законодательная, исполнительная и судебная, имеющие в различных странах разное оформление и названия. Возможен и иной подход к структурированию государства с выделением верховной власти и ее носителей, образующих центры принятия государственных решений, и государственной бюрократии, играющей вспомогательную, служебную роль. Дифференциации государственных структур и их специализация решающим образом определяются функциями, которые выполняются государством. Если государство берет на себя роль силы, регулирующей экономику, то это автоматически порождает соответствующие органы. Овладение государством социальными функциями вызывает развитие государственных служб социального страхования, бирж по трудоустройству и т.п.

Особенности функционирования государства, сфера его компетенции, содержание деятельности и общая направленность развития во многом зависят от характера устройства государственной власти. Поэтому рассмотрим конкретные вопросы, касающиеся форм и способов организации государственной власти.

Строение любого государства характеризуется, прежде всего, через формы его управления и территориально-государственного устройства. В них находит воплощение организация власти в центре и на местах, структура государственных органов и тип взаимоотношений между ними, а также возможности, которыми располагают граждане.

Формы правления государства определяются по способу организации государственной власти и ее формальному источнику. С античных времен известны две основные формы правления – монархия и республика.

Монархия (от греч. monarhia – единовластие) – это форма правления, при которой власть полностью или частично сосредоточена в руках единоличного главы государства-монарха (короля, императора, шаха, царя и т.п.). Власть монарха, как правило, передается по наследству и считается непроизводной от какой-либо другой власти, органа или избирателя. Глава государства не несет юридической ответственности за свои действия.

Существуют неограниченные (абсолютные) и ограниченные (конституционные) монархии. Абсолютная монархия характеризуется всевластием главы государства. Монарх выступает единственным носителем суверенитета, обладает широкими полномочиями в законодательной, исполнительной и судебной сферах. Дух этой формы правления ярко выражен в знаменитой фразе Людовика XIV «Государство – это я». Неограниченная монархия типична для рабовладельческого и феодального общества. В настоящее время она практически не встречаются, за исключением нескольких стран (Саудовской Аравии, Катара, Омана и ОАЭ).

Отличительной особенностью конституционной монархии является ограничение власти монарха парламентом. В зависимости от степени такого ограничения выделяют дуалистическую (двойственную) и парламентскую монархию. При дуалистической монархии (Иордания, Таиланд, Непал, Марокко) власть монарха ограничена конституцией, но монарх и формально (то есть в силу конституционных норм), и фактически (из-за слабости, неразвитости демократических институтов) сохраняет  обширные властные полномочия. Так, при дуалистической монархии правительство несет формальную двойную ответственность перед монархом и парламентом, но реально подчиняется, как правило, воле монарха. Монарх имеет право назначения в нижнюю палату парламента, право роспуска парламента и право вето.

При парламентской монархии власть главы государства практически не распространяется на сферу законодательства и значительно ограниченна в сфере исполнительной власти. Правительство формируется парламентским большинством и подотчетно парламенту, а не монарху. Тем самым «монарх царствует, но не правит». Сегодня конституционная парламентская монархия имеет место в Великобритании, Швеции, Дании, Испании, Бельгии, Японии и других странах.

Другая форма правления – республика, при которой все высшие органы государственной власти избираются или формируются общенациональными представительными учреждениями. Республиканская форма правления возникла как альтернатива монархической; при ней источником власти является народ, граждане страны, а высшие органы власти имеют выборный характер.

Большинство современных государств имеет республиканскую форму правления. В настоящее время выделяются три основные разновидности такой формы правления: президентская, парламентская и смешанная (полупрезидентская).

Президентская республика характеризуется значительной ролью президента в системе государственных органов. Президент является одновременно и главой государства, и главой исполнительной власти. Он избирается независимо от парламента, либо прямым голосованием избирателей, либо коллегией выборщиков. Президент сам формирует правительство, которое ответственно перед ним, а не перед парламентом. Члены правительства обычно назначаются из состава партии, победившей на президентских выборах. В результате чего возможно несовпадение партийного состава правительства и парламентского большинства.

Отличительной чертой президентской республики является жесткое разделение законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти. Парламент не может вынести вотум недоверия правительству, но и президент не вправе распустить парламент. Отношения между парламентом и президентом основываются на системе сдержек и противовесов, взаимозависимости. Парламент может ограничивать действия президента с помощью законов и через утверждение бюджета. Президент обычно обладает правом отлагательного вето на решения парламента и правом законодательной инициативы.

Классический пример президентской республики – Соединенные Штаты Америки, где и была впервые введена эта форма правления. В странах Западной Европы президентская республика не получила распространения, но она преобладает в странах Латинской Америки (Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Боливия и другие). Здесь также, как и в ряде стран Азии и Африки с длительными, авторитарными традициями, эта форма правления нередко предстает в виде «суперпрезидентской республики».

Для парламентской республики характерны наличие одной системы выборов, принцип верховенства законодательного органа (парламента), которая формирует правительство, назначает премьер-министра (главу правительства), издает законы, принимает бюджет и т.д. При этом правительство, как правило, формируется на партийной основе и носит партийный характер. В тоже время парламент действует под жестким контролем правительства, которое имеет право роспуска парламента, что создает возможность взаимного контроля в деятельности законодательных  и исполнительных органов власти. Должность главы государства (президента) в парламентской республике носит во многом формальный характер и чаще всего ограничивается представительскими функциями. К парламентской республике относится Италия, Германия, Индия, Турция, Израиль и др.

Смешанная или «полупрезидентская республика» - это форма правления, которая стремится сочетать сильную президентскую власть с эффективным контролем парламента за деятельностью правительства. Она не имеет таких устойчивых типичных черт, как парламентская и президентская республики, и в различных странах существенно отличается в ту или иную сторону. Ее главная отличительная черта – двойная ответственность правительства перед президентом и парламентом. Смешанная республика существует сегодня в Австрии, Финляндии, Франции, Болгарии, Польше, России и ряде других стран.  

Формы государственного устройства выражают национально-территориальную организацию государства, взаимоотношения между целым и частями, между центральными и региональными органами власти и управления. Обычно выделяют две основные формы государственного устройства: унитарную и федеративную. В литературе можно встретить также указание на конфедеративную форму национально-территориального устройства государства, однако, чаще всего, она рассматривается как временный, переходный вариант существования государственных объединений.

Унитарное государство выступает как политически однородная организация, состоящая из административно-террито-риальных единиц, не обладающих политической самостоятельностью. Унитарность предполагает полное единство территорий, единые конституцию и гражданство, централизацию государственного аппарата. При этом достаточно высокая степень централизации не лишает местные органы власти известной самостоятельности (самоуправления). Однако властноуправленческие структуры на местах в условиях унитарного государства руководствуются нормативными актами центральных органов власти, а их самостоятельная нормотворческая деятельность носит подчиненный характер. Унитарными в настоящее время являются большинство государств мира.

Федерация отличается от унитарного государства тем,  что входящие в нее государственные образования (штаты, провинции, кантоны, республики и т.п.) обладают определенной самостоятельностью и имеют собственное административно-терри-ториальное деление. Достаточно единодушно выделяют следующие критерии, которым должна отвечать любая федерация: исключительное право федерального правительства на осуществление внешней политики; отсутствие права сецессии – одностороннего выхода из союза у входящих в него государств; использование власти центральным правительством без прямого одобрения государств–членов Федерации; отсутствие у правительства права на одностороннее изменение границ государств-членов; изменение союзной Конституции только с согласия членов Федерации; наличие двухпалатного парламента с равным представительством каждого из государств-членов, по крайней мере, в одной из палат; наличие двойной системы – судебной, правовой, гражданской и др.; разделение власти и полномочий союзного государства и государств-членов.

Существуют и довольно своеобразные, рыхлые объединения государств. Во-первых, это конфедерации, в которые объединяются независимые государства для координации какого-либо вида государственной деятельности – военной, внешнеполитической и др. Эти объединения крайне нестабильны. Они либо распадаются после решения поставленных задач, либо развиваются в федерацию, чему пример – США, Швейцария и др. Во-вторых, существуют и объединения государств, центром которых являются бывшие метрополии. Вокруг них группируются бывшие колонии. Это, прежде всего, Британское содружество наций и Франкофония, основывающиеся на общности языка, элементов культуры, наличии некоего наднационального аппарата. Преимущественная сфера сотрудничества государств, входящих в эти объединения, - культура, наряду с которой все большее значение приобретают политика и экономика. В послевоенный период появились и новые объединения государств, например Европейское Экономическое содружество, в котором создано не только общее экономическое пространство, но и надгосударственные органы, координируется политика.

Устойчивость политической жизни, ее непрерывность и преемственность определяют разделение государств на стабильные и неустойчивые. Последние отличаются частой сменой президентов, правительств, парламентов, конституций, большим числом путчей и переворотов. С этой точки зрения особой нестабильностью отличается государственная жизнь латиноамериканского континента. За 150 лет независимого существования латиноамериканских республик в них было совершено 535 государственных переворотов.

Государства могут быть типологизированы и по выполняемым ими функциям, имеющим преимущественное, приоритетное значение в их деятельности. Так, можно выделить военное или полицейское государство, характеризуемое гипертрофированным развитием и значительной частью структур государственного насилия – армии, военно-промышленного комплекса, органов охраны порядка и безопасности. Основное назначение правового государства усматривается в развитии структур, обеспечивающих защиту прав всех  членов общества, их подчинение праву  как высшей силе, а также гарантирующих равноправие всех граждан, как рядовых, так и правителей перед законом. Социальное государство сосредотачивается на проведении активной социальной политики, содействующей смягчению и предупреждению социальных конфликтов.

Советское государство с самого начала создавалось в оппозиции к теории правового государства. Эта теория, невзирая на глубокие традиции ее разработки в русской политической мысли, была опровергнута и объявлена буржуазной. Была утверждена идея диктатуры пролетариата как надзаконной власти, использующей закон для решения своих задач. В полном соответствии с идеей разрушения старой государственной машины были ликвидированы старые государственные органы, формировавшиеся в течение длительного времени. Российское законодательство, складывающееся столетиями, было отвергнуто и буквально с нуля началось создание нового законодательства.

Вместе с тем, советское государство изначально создавалось как социальное, сразу же поставив в повестку дня создание финансируемых государством и бесплатных для граждан систем здравоохранения, образования и культуры. Во второй половине ХХ в.  эта линия без всякого преувеличения, можно сказать, стала ведущей тенденцией в развитии различных государств мира. Однако на развитии нашего государства как социального самым негативным образом сказалось его монопольное положение в сфере распределения ресурсов, отсутствие негосударственных социальных структур, способных не только дополнять государственные, но и конкурировать с ними. Социальные функции советского государства, если судить по прежним  и нынешним затратам на эти цели, выглядят довольно скромно. Исходя из сказанного, необходимо признать, что Российскому государству еще предстоит стать как социальным, так и правовым, используя соответствующий опыт различных государств мира.

§ 4. Политический режим: понятие, признаки

Политический режим – это система методов, способов и средств осуществления политической власти. Всякие изменения, происходящие в сущности государства данного типа, прежде всего, отражаются на его режиме, а он влияет на форму правления и государственного устройства.

Согласно известной точке зрения, понятия «политический режим» и «государственный режим» можно расценивать как тождественные. Исходя из другой, понятие «политический режим» шире, ибо включает методы и приемы осуществления политической власти не только государством, но и политическими партиями и движениями, общественными объединениями, организациями и т.п.

Политический режим – это динамическая, функциональная характеристика политической системы. Категории «политический режим», «политическая система» тесно связаны между собой. Если первая показывает весь комплекс институтов, участвующих в политической жизни общества и в осуществлении политической власти, то вторая – как эта власть осуществляется, как действуют данные институты (демократично либо недемократично).

Понятие политического режима является ключевым для формирования представлений об основных системах власти. Исходя из него, судят о подлинной картине принципов организации политического устройства общества. Политический режим характеризует определенный политический климат, существующий в той или иной стране в конкретный период ее исторического развития.

 Современная история знает три формы политического режима: демократическую, авторитарную и тоталитарную.

Демократический политический режим – это форма народовластия, характеризующаяся  свободным волеизъявлением народа, верховенством закона, провозглашением принципа социальной справедливости и равенства всех перед законом. В практической жизни подлинное, «чистое» народовластие выступает, скорее всего, теоретической моделью, образцом, по шкале которого соизмеряется реальная действительность. Идеал демократии в той или иной степени содержится в трудах многих мыслителей, мечтавших о лучшем будущем. При знакомстве с исторической традицией демократии в теоретических разработках особое внимание следует обратить на идеи Д. Локка, явившегося основоположником либерализма, Ж.-Ж. Руссо, стоявшего у истоков современной демократической мысли, Ш. Монтескье, обосновавшего идею разделения властей, Т. Джефферсона - автора Декларации независимости США.

Важное значение для теоретического осмысления проблем народовластия имеет марксистская концепция демократии, согласно которой, демократия представляет собой форму государственно-политического устройства, форму власти, определяемую, в конечном счете, господствующими в обществе производственными отношениями. Она носит классовый характер, а в эксплуататорском обществе неизбежно является ограниченной, формальной, особой формой диктатуры господствующего класса.

Среди наиболее важных процедур, характеризующих демократические режимы, следуют выделить следующие:

·        выборы – честные, соревновательные, свободные, регулярные;

·        голосование – прямое, равное, тайное;

·        референдумы, в проведении которых особенно важное значение имеют корректная постановка вопросов, а в итоге – механизм обязательной реализации результатов;

·      делегирование полномочий;

·      изучение и учет общественного мнения;

·      общенародное обсуждение важнейших общественных вопросов;

·      демократические права и свободы граждан;

·      свобода средств массовой информации;

·      политический плюрализм.

Авторитарный политический режим обусловлен чрезмерным централизмом власти в руках правящей элиты, запретом оппозиции, культивированием в массах раболепного отношения к власти. Для авторитарного режима характерно полное или частичное отсутствие политических свобод граждан, ограничение деятельности политических партий и общественных организаций, подавление оппозиции; роспуск или подчинение  властям представительных учреждений, фактическое отсутствие  разделения властей, применение политических репрессий. Авторитарный режим всячески поощряет пассивность масс, осознанно не вовлекает их в политические процессы.

Следует выделить ряд черт, присущих авторитарному режиму:

·      высокая концентрация власти (исполнительной, за конодательной) в руках лидера (главы государства,  верхушки правящей элиты, партии, хунты), отказ от  принципа разделения власти или формальное его  признание;

·      сочетание прямого насилия, политических репрес сий с социально-политическим и идеологическим  манипулированием;

·      широкое использование социальной демагогии, ла вирования, допущение ограниченного и формально го политического плюрализма при запрещении ле гальной оппозиции;

·      огосударствление правящей партии;

·       беспрекословное подчинение граждан властной воле через различные виды принуждения, подавление политической инициативы и не согласующихся мнений.

·       господство одной идеологии, отсутствие конкуренции в области идеологии.

При анализе сущности авторитарного режима следует обратить внимание на то, что он всегда жестко контролирует политическую жизнь, обеспечивая монополию определенной группы на власть, не допускает никакой политической конкуренции. В то же время такой режим, как правило, не осуществляет прямого контроля над другими сферами жизни, непосредственно не связанными с политикой. Политический прагматизм – характерное свойство авторитарной системы власти. По оценкам политологов, авторитарные режимы представляют собой достаточно устойчивую форму осуществления власти.

Тоталитарный политический режим - крайняя форма авторитаризма, для которой характерны полный, всеобъемлющий (тотальный) контроль государства над обществом, запрещения всех демократических организаций, милитаризация всей общественной жизни, репрессивные меры в отношении оппозиции и инакомыслящих. Тоталитарный режим держится на иллюзии масс, что он выражает их политическую волю. В общественном сознании тоталитарное государство безраздельно господствует официальная доктрина, возведенная в ранг государственной идеологии и насаждаемая средствами массовой информации, системой образования, литературой и искусством.

В числе основных признаков тоталитарного политического режима можно выделить следующие:

·     жесткая вертикальная иерархия и централизация   власти и управления обществом;

·     монополия одной партии;

·      стремление к всеобщему огосударствлению, полный контроль за всеми сторонами жизни граждан;

·      милитаризация общества;

·      наличие харизматического лидера, культ его личности;

·      господство апологетической идеологии, утверждение единомыслия как общественной ценности;

·     постоянное использование насилия, массовый террор;

·      ориентация не на настоящее, а на будущее.

Во многих работах, посвященных проблеме тоталитаризма, указывается на монопольное использование властью современных ей СМИ, фактически неограниченное политическое господство правящего слоя, попытки «перестройки» человека на базе произвольных идеологических принципов как на присущие этой системе власти специфические качества.

§ 5. Функции государства

Под функциями государства принято понимать основные направления его деятельности, в которых выражается сущность и социальное назначение, цели и задачи государства по управлению обществом в присущих ему формах и методах.

Однако функции государства следует трактовать не только как направления его деятельности, но и как механизм государственного воздействия на общественные процессы. На наш взгляд, это представляется правильным, так как, выполняя определенные функции в тех или иных сферах жизни общества, государство одновременно посредством проводимых реформ, различного рода преобразований, правового регулирования общественных отношений воздействует на состояние общественных процессов. Осуществление конкретных функций может как стабилизовать условия развития общества, оказывать созидательное воздействие, так и усилить кризисное его состояние. Таким образом, функции государства можно определить как основные направления его деятельности по управлению обществом, включая механизм государственного воздействия на развитие общественных процессов.

Политическая наука выделяет внешние и внутренние функции государства. Если внутренние функции характеризуют цели и задачи государства внутри данной страны, то внешние раскрывают специфику его интересов в межгосударственных отношениях, в международном общении. Системы внешних и внутренних функций тесно связаны между собой, взаимодействуют в определенном единстве, дополняя друг друга. Следует также подчеркнуть, что все эти функции государство осуществляет через соответствующие специальные органы власти и управления: министерства, государственные коллективы, иные федеральные ведомства.

Современное Российское государство выполняет следующие внутренние функции: обеспечение народовластия, экономическая, социальная, экологическая, культурно-воспитатель-ная; функция охраны права и свободы граждан, обеспечение законности и правопорядка, налогообложение.

К внешним функциям следует отнести: функции интеграции в мировую экономику, внешнеэкономического партнерства и государственной поддержки иностранных инвестиций, обороны страны, поддержки мирового правопорядка, сотрудничество с другими государствами в решении глобальных проблем современности.

Что же составляет содержание функции народовластия?

Во-первых, реализация волеизъявления народа в форме законодательства (право творчества).

Во-вторых, обеспечение государственного суверенитета, т.е. осуществление высшей власти в отношении своей территории и воздушного пространства над ней.

В-третьих, официальное представительство общества, т.е. будучи носителем политической власти, государство представляет собой юридическое лицо, субъект права. Вместе с тем осуществление функции народовластия предполагает наличие правовых отношений между государством и обществом и зависимость государства от общества, ответственность перед ним.

В-четвертых, защита конституционного строя, которая реализуется как специальными органами (Конституционным судом), так и непосредственно народом путем осуществления права на сопротивление любой попытке насильственного изменения существующего конституционного строя.

Экономическая функция современного государства сводится, как правило, к следующему:

а)  выработке экономической политики;

б)  управлению предприятиями и организациями, составляющими государственную собственность;

в)  установлению правовых основ рынка и ценовой политики, в частности, стимулированию государственными средствами предпринимательства и свободного труда, обеспечению равноправия всех форм собственности, правовой защите собственника, принятию мер для пресечения монополизма и недобросовестной конкуренции, охране прав потребителя и др.

г)  регулирование внешнеэкономических отношений государства.

Социальная функция многообразна по содержанию и масштабна по объему деятельности. Главное ее назначение – обеспечить общественное благополучие, создать реальные возможности для всех граждан в его достижении.

В этих целях государство гарантирует занятость трудоспособного населения и справедливое распределение общественных благ. Важной частью социальной функции является осуществление социальной защиты тех, кто нуждается в государственной поддержке: инвалидов, пожилых, многодетных семей и детей в неполных семьях, безработных, беженцев, национальных меньшинств и др.

В этой функции наиболее ярко выражено общенациональное начало государства, т.е. снятие или смягчение социальных противоречий в обществе путем использования цивилизованных средств их разрешения; обеспечение человеку достойных условий жизни посредством определенного объема социальных благ за счет государства.

К социальной непосредственно примыкает экологическая функция, которая обусловлена социальной обязанностью государства обеспечивать экологическое благополучие граждан, их экологическую безопасность.

Важная функция государства – налогообложение и взимание налогов. Она обусловлена тем, что бюджет государства, как и бюджет его структурных и региональных единиц, состоит целиком из различного рода налогов, сборов, пошлин и иных обязательных платежей.

Переход России от тоталитаризма к демократическому правовому государству возвел в ряд приоритетных функцию защиты прав и свобод граждан, обеспечение законности и правопорядка. Декларацией прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 года человек объявляется высшей ценностью, а соблюдение и защита его прав и свобод – главной обязанностью государства. Выполнение рассматриваемой функции обеспечивается системой правоохранительных органов, и, прежде всего органами правосудия, внутренних дел, государственной безопасности. Надзор за исполнением законов, за соблюдением законности на территории России, привлечение виновных в нарушении законов к ответственности возложен на органы прокуратуры.

К культурно-воспитательной функции относятся: организация фундаментальных научных исследований, общее профессиональное образование детей и юношества, организация досуга, культурных мероприятий, политическое информирование взрослого населения, охрана художественных и исторических памятников, содействие созданию художественных произведений и их популяризации и т.п.

Рассматривая внешние функции государства, следует отметить, что интеграция России в мировое сообщество существенно изменила ее внешнюю политику, и побудила к признанию ряда гуманистических и общедемократических норм и принципов межгосударственных отношений. Общепризнанные нормы международного права ныне составляют часть российского права, установлен приоритет международного договора перед внутригосударственным законом. Одной из важнейших функций государства является регулирование его отношений с другими государствами, реализуемая, в первую очередь, Министерством иностранных дел.

Одним из главных внешних функций государства является функция обороны, которая ныне базируется на принципе поддержания достойного уровня обороноспособности страны, отвечающего требованиям национальной безопасности России, а ее Вооруженные силы предназначаются исключительно для защиты независимости и территориальной целостности государства, а также для выполнения международных обязательств.

Функция поддержки мирового порядка предполагает деятельность по сохранению мира, предотвращению войн, разоружению, ликвидации ядерного оружия. Процесс оздоровления международной обстановки, укрепления доверия между государствами сделали возможным достижение реального разоружения и договоренности об ограничении ядерных испытаний и др. Эта функция охватывает и такую сферу, как участие мирового сообщества в регулировании межгосударственных и межнациональных конфликтов.

Функция внешнеэкономического партнерства и государственной поддержки иностранных инвестиций тесно связана с функцией интеграции в мировую экономику и по существу является ее конкретизацией.

Функция сотрудничества с другими государствами в решении глобальных проблем. Ее фундамент составляет поиск взаимоприемлемых решений проблем, которые затрагивают интересы каждого народа и человечества в целом, и требуют международного регулирования и объединения усилий и ресурсов большого количества государств для их реализации. К числу таких проблем относятся, например, всеобщая заинтересованность мирового сообщества в предотвращении крупных экологических катастроф, подобных аварии на Чернобыльской АЭС, которая переросла территориальные пределы одного государства. 

§ 6. Органы государственной власти

Российской Федерации

Высшим органом представительной и законодательной власти Российской Федерации является парламент – Федеральное Собрание, состоящее из двух палат: нижней – Государственной Думы и верхней – Совета Федерации. Она осуществляет законодательные функции, рассматривает и решает важнейшие государственные вопросы, участвует в формировании других высших государственных органов (правительства, судебных органов и т.п.).

Из 450 депутатов Государственной Думы половина (225 депутатов) избирается на основе партийных списков (по пропорциональной избирательной системе), а другая половина – по одномандатным избирательным округам (по мажоритарной избирательной системе относительного большинства). Государственная Дума избирается сроком на четыре года. Депутатом Государственной Думы может быть избран любой гражданин, достигший 21 года. Главными её полномочиями являются принятие федеральных законов, участие в формировании и контроль за деятельностью Правительства РФ. Помимо этого, в ее компетенцию, согласно Конституции РФ, входят: назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка РФ, Председателя Счетной палаты РФ и половины состава ее аудиторов, Уполномоченного по правам человека, объявление амнистии, выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности, ратификация или денонсация международных договоров РФ; вопросы войны и мира.

Государственная Дума может быть распущена Президентом РФ в случае троекратного отклонения представленных ей кандидатур Председателя Правительства РФ или повторного в течение трех месяцев выражения ею недоверия Правительству РФ. В случае ее роспуска Президент РФ назначает дату выборов с тем, чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась не позднее, чем через четыре месяца с момента роспуска.

В Совет Федерации входят по два представителя от 89 субъектов РФ (по одному от законодательного и исполнительного органа власти), назначаемых исполнительным и законодательным органами этих субъектов.

Совет Федерации участвует в законодательной деятельности путем рассмотрения (с последующим одобрением или отклонением) федеральных законов, принятых Государственной Думой, а также путем совместного с ней принятия федеральных конституционных законов. К сфере ведения Совета Федерации также относятся: утверждение изменений границ между субъектами Федерации; утверждение указов Президента о введении военного или чрезвычайного положения; решение о возможности использования Вооруженных Сил РФ за ее пределами; назначение выборов Президента РФ и отрешение его от должности; назначение на должность судей Конституционного Суда, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда РФ; назначение на должность и освобождение от нее Генерального прокурора РФ, заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.

Главой государства является Президент. Он избирается всенародным прямым голосованием на четыре года.

Президент наделен правом формирования Правительства: он назначает (с согласия Государственной Думы) Председателя Правительства, заместителей Председателя Правительства, федеральных министров, руководителей комитетов и ведомств, руководит деятельностью Правительства, может председательствовать на его заседаниях, принимает решения об отставке Правительства.

Президент активно участвует в законодательном процессе: законы, принятые Федеральным Собранием, либо одобряются, либо возвращаются в двухнедельный срок в парламент с возражениями для повторного обсуждения и голосования. В случае отклонения закона Президентом и при повторном одобрении двумя третями голосов от общего числа членов Совета Федерации и Государственной Думы закон подлежит подписанию Президентом (в течение 7 дней).

Глава государства обладает правом законодательной инициативы. Помимо Президента, таким правом наделено значительное количество субъектов политической системы: Совет Федерации и его члены, депутаты Государственной Думы, Правительство, представительные органы власти субъектов Федерации, Конституционный Суд, Верховный Суд и Арбитражный Суд. В особых случаях глава государства может обратиться непосредственно к народу или объявить о референдуме по отдельным вопросам законодательной деятельности и таким образом решить вопросы, минуя рассмотрение их в парламенте. Президент и сам издает большое количество нормативных актов (указов, реорганизационных актов, распоряжений и др.).

Президент возглавляет Совет Безопасности России. Глава государства утверждает военную доктрину, обладает правом объявления чрезвычайного положения и использования вооруженных сил за пределами территории страны по решению Совета Федерации или с последующим его уведомлением.

Весьма обширны внешнеполитические полномочия главы государства. Он является высшим представителем страны в сфере внешних отношений и осуществляет руководство внешней политикой. Выезжая с официальными визитами за границу, он пользуется правом на особо торжественный прием, ему предоставляется целый ряд привилегий. Он считается представителем своей страны по праву и не нуждается для этого в специальных полномочиях. Президенту предоставляется право ведения международных переговоров и заключения международных договоров и соглашений (они вступают в силу после ратификации парламентом). Он также назначает и отзывает дипломатических представителей государств, принимает верительные и отзывные грамоты аккредитованных при нем дипломатических представителей.

Система федеральных органов исполнительной власти включает Правительство РФ, состоящее из Председателя Правительства, его заместителей и федеральных министров, а также отраслевые и межотраслевые органы: министерства, государственные комитеты, федеральные службы, межведомственные комиссии, советы и др. Правительство РФ разрабатывает и обеспечивает исполнение федерального бюджета, осуществляет управление федеральной собственностью, обеспечивает реализацию социально-экономических программ, осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики и другие.

По Конституции РФ, система органов исполнительной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливаются субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного права.

Судебная ветвь власти представлена системой судов: Конституционный Суд, Арбитражный суд, Верховный Суд и соответствующими судами субъектов федерации. В пределах своих полномочий они независимы от законодательных и исполнительных органов власти и подчиняются только конституции и законам.

Разделение власти по вертикали предполагает существование представительных и законодательных органов субъектов Федерации, обладающих правом законодательной инициативы и представительных органов местного самоуправления. По своему характеру это органы парламентского типа. Это, помимо профессионального состава (работы депутатов на постоянной основе) и постоянного характера  работы, означает, что собрание представителей (дума, муниципальный комитет, городское собрание и др.) должно быть свободно от воздействия на них вышестоящих органов власти.

Представительные органы в пределах своей компетенции обсуждают и принимают решения по вопросам развития данного территориального сообщества, осуществляют контроль за работой местных органов исполнительной власти и судов соответствующей ступени.

Органы местной исполнительной власти определяются населением самостоятельно для решения вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Главы местной администрации (мэр, губернатор) должны  избираться населением на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права. Органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают вопросы местного значения. Кроме собственной компетенции, органы местного самоуправления могут выполнять некоторые государственные функции, под исполнение которых должны передаваться необходимые материальные и финансовые ресурсы. Передача функций должна носить договорной характер между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Таким образом, в Российской Федерации существует довольно разветвленная многоуровневая система органов представительной, законодательной и исполнительной власти. Дальнейшее развитие демократии, (усиление местного самоуправления, расширение прав и возможностей граждан) предполагает последующую децентрализацию государственного управления и последующее смещение управленческих функций с федерального на региональный и местный уровни.

 

Литература

Тарасов Е.Н. Государство как институт политической системы. // Социально-политический журнал. – 1994 – № 1-2. С. 68-81.

Бутенко А.П. Государство – его вчерашние и сегодняшние трактовки. // Государство и право. – 1993. –  № 7.

Морозова Л.А. Функции российского государства на современном этапе. // Государство и право. – 1993 – № 6.

Медушевский А.Н. Общество и государство в русском историческом процессе.//Вестник МГУ. Серия 12. Политические науки. – 1993.– №1.

Веденеев Ю.А. Теория и практика переходных процессов в развитии российской государственности. // Государство и право. – 1995. – № 1.

Кочетков А.П. О реформе федеральных органов власти Российской Федерации.// Вестник МГУ, Серия 12, Политические науки. – 2001. - № 5, с. 55-64.

Ленин В.И. О государстве. Полн. собр. соч. Т. 39. С. 69, 73.

Зубов А.Б. Унитаризм и федерализм. (К вопросу о будущей организации государственного  пространства России) // Полис. – 2000. – № 5. С. 32-64.

Современная русская идея и государство. – М., 1995.

Чиркин В.Е. Переходное постсоциалистическое государство: содержание, формы.// Государство и право 1997. - №1.

Контрольные вопросы

1.  Почему государство является наиболее важным политическим институтом?

2.  Сопоставьте основные концепции происхождения государства.

3.  Что отражает понятие «форма государственного устройства»?

4.  Чем федерация отличается от унитарного государства?

5.  Каковы принципы взаимоотношений законодательной и исполнительной ветвей власти в президентских, парламентских и президентско-парламентских республиках?

6.  Назовите черты сходства и различия между парламентской республикой и парламентской монархией.

7.  Охарактеризуйте форму правления в Российской Федерации.

8.  Дайте характеристику основных функций государства.

9.  Перечислите основные органы государственной власти РФ.

10.  Какой порядок формирования Федерального Собрания предусмотрен Конституцией РФ?